追赶国家节奏，山东“复活”济青两大都市圈

近日，山东省自然资源厅发布《山东省国土空间规划（2021－2035年）》（征求意见稿）。

原本是份“常规操作”的文件，但在网上引发了诸多讨论与猜测。

首先，在山东“十四五”规划中只字未提的都市圈，又卷土重来。

作为事关未来5年的战略发展规划，今年4月份公布的《山东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》以相当的篇幅描绘了三大经济圈的定位与发展目标，都市圈则没有任何涉及，与其他地区力推都市圈形成鲜明对比，让外界颇为疑惑。

规划发布之后，不少人认为，山东将把经济圈作为区域协调发展的主攻方向，而没有一个字提及的“都市圈”，将成为历史。因此，都市圈在最新的国土空间规划中“复活”引发关注。

其次，国土空间规划中提到：支持济南建设黄河流域中心城市、青岛建设全球海洋中心城市，增强区域引领和辐射带动能力。

对青岛的定位，延续了“十四五”规划中的提法；对济南的定位，则没有“国家中心城市”的字样，亦引发不少猜测。

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都市圈的回归，在意料之外，但在情理之中。

在国家层面的“十四五”规划中，城镇化空间布局分为两个层次，一是城市群，包括山东半岛城市群；二是都市圈，均有比较详细的规划。

都市圈是区域协调发展的重要载体，国家“十四五”规划明确提出“建设现代化都市圈”“培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈”。

早在两年之前，国家发展改革委印发了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》），对未来都市圈发展的目标和路径作出明确要求，并提出围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。党的十九届五中全会明确将建设现代化都市圈作为“十四五”时期推进新型城镇化的重点之一。

关于经济圈，国家“十四五”规划只提到了两次：“推进成渝地区双城经济圈建设”“建设一批高质量海洋经济发展示范区和特色化海洋产业集群，全面提高北部、东部、南部三大海洋经济圈发展水平”。

也就是说，在都市圈建设方面，山东“十四五”规划与国家规划出现了错位。

这或许与山东的实际情况有关，济青两大都市圈的规划，无法涵盖鲁南等区域，山东不得不有所考量。从产业布局视角着眼的经济圈，则可以通过相关扶持、政策红利等，让鲁南成为山东新的一极。

但是，国家大力发展都市圈的政策信号，始终没有变，而且越来越强烈。从4月份至今，国家发改委接连批复南京都市圈、福州都市圈发展规划。

因此，从山东的现实来讲，必须跟上新的节奏。不然，可能会错过一波政策礼包。

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山东正式提出都市圈的时间并不晚，2017年初公布的《山东半岛城市群发展规划（2016－2030年）》中，划定了济南和青岛两大都市圈的范围。

不过，都市圈的推进并不是很顺畅。在后续发展中，经济圈的发展思路逐步占据上风。

2020年上半年，山东省先后出台了《贯彻落实〈中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见〉的实施方案》《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》《关于加快胶东经济圈一体化发展的指导意见》和《关于加快鲁南经济圈一体化发展的指导意见》，正式明确了“一群两心三圈”的区域发展格局。

“一群”即打造具有全球影响力的山东半岛城市群；“两心”即支持济南、青岛建设成为国家中心城市；“三圈”即推进省会、胶东、鲁南三大经济圈区域一体化发展。

后来，“两心”的内涵发生变化，不再提“支持青岛建设国家中心城市”。

在《山东省国土空间规划（2021－2035年）》（征求意见稿）中，对“一群两心”的解释是：以济南、青岛为核心，建成具有全球影响力的山东半岛城市群——

以济南为中心，大力推动济淄、济泰、济德同城化，联动聊城、滨州、东营等周边城市一体化发展，建设全国数字经济高地、世界级产业基地、国际医养中心和国际文化旅游目的地，打造有较强影响力和竞争力的济南都市圈。

以青岛为中心，协同潍坊、日照等城市联动发展，建设具有全球影响力的海洋科创中心、对外开放枢纽和黄河流域开放门户，打造国际知名的青岛都市圈。

重新回归的两大都市圈，已与4年前的规划有相当大的区别。

山东再提都市圈，易于对接国家战略。但是，经济圈与都市圈的部分重叠，也容易引起外界理解的混乱。

比如，济南都市圈与省会经济圈，核心城市是济南，两者在区域覆盖上有何差别、是不是同步推进等等，需要更进一步的阐释。否则，可能会给山东带来不利影响。

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都市圈重新被重视，对济南、青岛而言是非常大的机遇。

两座城市应该抓住机遇窗口，尽快编制新的都市圈规划，并争取国家相关部委的批复，由此可以把“红利”最大化。

可能很多人并不理解，国家批复都市圈会给地方带来什么样的好处。最现实的一点是，批准的层级不同，效力会明显不同，获得的支持也有相当大差别，可以突破地方政策的天花板。

5月份，国家发展改革委关于同意福州都市圈发展规划的复函中就直接指出，“《规划》涉及的重大事项、重大政策和重大项目按规定程序报批。”

这句话暗含的意思就是，都市圈谋划的重大事项已经超出了一个省的权限；按规定程序报批，则相当于开通了“绿色通道”。

复函中还提到，我委将会同城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议有关成员单位加强对《规划》实施的指导，在有关规划编制、体制机制创新、重大项目建设等方面给予积极支持，为《规划》实施创造良好环境。

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国土空间规划中另一个引人关注的表述是“支持济南建设黄河流域中心城市”，没有提及“国家中心城市”。

不少网友发出疑问，是不是省上的态度有变？济南的“国中”没戏了？诸如此类。

其实，对于这一表述没有必要过分解读。

无论是山东“十四五”规划，还山东主政者的多次表态，支持济南争创国家中心城市，都是强省会战略的重要一环。

山东“十四五”规划第三十一章“增强中心城市发展能级和综合竞争力”的开头第一句话便是：支持济南创建国家中心城市。

即使从规划的严肃性来讲，支持济南的态度，短期内也不会有变。