以制度融合引领乡村振兴

刘振磊

2021年中央一号文件明确提出，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。国家发改委等18个部门联合印发《国家城乡融合发展试验区改革方案》，在全国选择11个试验区、开展11项试验任务，要求试验区先行先试，率先建立城乡融合发展体制机制和政策体系。山东济青片区是11个片区之一，其中青岛片区包括即墨、平度、莱西“一区两市”，面积6664.8平方公里，占山东济青片区面积一半以上。青岛要勇担重任、在城乡融合发展改革中探索出新路，就应当牢牢坚持城乡融合发展方向，努力探索破除城乡间制度壁垒，以制度融合推动城乡融合、以改革赋能乡村新发展，发挥试验区先行先试的制度优势，探索乡村发展新路。

一、城乡融合发展的主要阻力

城乡二元分割发展问题的提出始于20世纪80年代，此后虽然历经30多年的整顿和治理，但城乡发展差距仍然十分明显，这说明推动城乡融合发展面临巨大的阻力。

城镇地区通过发展工商业积累了更多的人力、物力和资金、技术，形成了一种积累优势。通过不断发挥规模化市场优势来摊薄成本、强者恒强的头部效应在工业、商业、服务业领域都广泛存在，这就进一步巩固了城镇、乡村在发展中的不对等局面，乡村面临着人力、资金的单方面外流，难以采用先进技术，即使在机会均等的情况下，乡村发展的竞争力也无法与城镇相比。

工农之间的天然产业差异也是城乡间发展差距的重要原因。农业仍然以土地为主要生产资料，农业产出主要靠天吃饭的本质没有改变，这就造成了农业投资长、见效慢的基本特征。在粮食种植业中，利润菲薄是一种常态，抗风险能力较差。与之相对比，工商业更多依赖的是人力、资金和物质投入，利润高、抗风险能力强，具有对农业的竞争优势，农业天然居于弱势地位。

针对乡村发展的政策性壁垒始终存在，造成了乡村发展资源匮乏。一些导致城乡二元结构的机制仍然存在且缺乏有效的改革。例如，城市市区土地属于全民所有，其使用权的出让一般采用协议、招标和拍卖等形式，土地使用权出让价格较高，土地出让金主要用于城镇的公益设施建设以及社会福利投入。在农村，土地分为耕地、宅基地和经营性建设用地，即使是和城市用地性质最为接近的经营性建设用地，其使用权出让也十分困难；而宅基地受限于村集体范围的转让限制，更是难以实现市场化交换。尽管出台了一些市场化配置改革的措施，由于土地政策城乡分割，造成了集体建设用地难以顺利进入土地市场，城乡统一的建设用地市场迟迟未能建立，农村集体建设用地无法获得与国有建设用地对等的权益，也就无法有效通过市场价格来推动土地在竞争性使用中实现更合理的配置并提高农民收入。从城乡融合发展的视角来看，当前乡村土地制度应当进行必要的改革。

在过去的几十年里，从硬件设施到软环境，乡村公共投入都存在明显的短板。比如在人均教育、医疗、养老经费等方面，各地乡村都存在着较明显的历史欠账，从而造成了对乡村要素的持续挤出效应，乡村发展基础薄弱。比如，低保制度的本意是最低生活保障，解决好吃饱穿暖等基本生活需要，在城乡间并无本质差别，而多数地区的城乡低保制度设计存在政出多门、缺乏衔接统一的问题，在低保金额、优惠范围、补贴比例等方面都存在城乡二元分割，政策累积造成了低保户的城乡间差别扩大，加上城乡间在公共设施配置、教育医疗投资等方面的差异，也进一步固化了城乡人口单向流动的趋势。

二、积极探索，以制度融合引领乡村振兴

我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，城乡融合发展是中国进入发展新阶段的客观需要。在经过70年大力发展，建成了世界上最完整的工业体系之后，实现城乡一体融合发展、缩小城乡绝对差距，就成为当前和今后一段时间内我国重要的发展任务。只有通过倾斜政策大力发展乡村，实现农业和农村的现代化，才能在农业现代化过程中不断提升农民收入和农产品质量，在满足人民日益提升的农产品需求的同时，不断壮大中等收入群体，促进社会和谐稳定，让14亿国民生活得更加幸福安康。

我们一方面应当抓住建设乡村发展试验区的大好机遇，积极探索乡村政策改革，推动城乡制度融合；另一方面则大力推动政府投资向乡村倾斜，特别是要发挥财政政策的作用，引导乡村各类产业融合发展，推动乡村资源的汇聚、整合，提升产业致富能力。

探索改革乡村土地政策，努力向城乡统一的土地制度迈进。在土地政策改革方面，认真领会和贯彻中央改革精神，坚持农村土地集体所有、农地农用、保障农民土地权益三项原则基础上，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围；探索建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。稳慎推进农村宅基地制度改革，积极争取改革试点、探索和积累改革经验。通过改革，进一步推动建立和完善城乡统一的建设用地市场，保障土地所有者和使用者的土地权益，使国家、集体、个人能够公平分享土地增值收益，使城乡融合发展再上新台阶。

可以借鉴20世纪80年代城镇土地批租政策改革历史经验，积极稳妥进行土地政策改革。在实践中，可以学习义乌等地乡村土地政策改革先进经验。2015年4月，义乌市在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系设计。2016年4月，义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，明确在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下，允许合法取得的宅基地连同地上建筑物，转让给本市范围内农村集体经济组织成员，这一有效探索盘活了闲置已久的宅基地资产，值得我们在试验区改革中大力学习借鉴。

大力推动城乡基本公共服务均等化。在乡村振兴的战略背景下，我们应推动发展政策进一步向乡村倾斜和加强。坚持城乡公共服务均等化，推动建立城乡一体、同等水平的医疗和教育体系，推进乡村公共交通、文化教育等领域快速发展，不断提升乡村吸引力。可以首先从保障民生底线公平的政策着手，着力推动社会保障政策在县域或市域范围内走向统一。例如在城乡低保标准方面，从2013年到2018年，成都市、上海市、北京市、广州市、南京市和长沙市先后完成了城乡低保标准统一，应当积极借鉴。成都市还在统筹城乡发展方面进行了诸多卓有成效的探索，以建设城乡一体、和谐相融的幸福城市为目标，努力盘活农村土地、资本、劳动力资源，发展势头迅猛，值得重视学习。

发挥好政府投资的引领作用，财政政策努力向农村倾斜。一方面进一步改善乡村发展软硬环境，另一方面通过发展规划、产业布局政策构建乡村经济新的增长点。要落实公共财政优先，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜，政府投资向乡村振兴重点领域和薄弱环节倾斜，在公共财政预算中确保“三农”投入保持合理增长幅度。通过在基建领域向农村地区倾斜，进一步完善乡村通信网络，让乡村搭上“互联网+”的快车道，提高乡村特色产业传播力和知名度，吸引金融和社会资本支持乡村振兴，坚持“政府引导、市场运作”原则，发挥财政政策优化配置资源的作用，激活社会资本下乡动力，通过财政补贴、贷款贴息、税费减免等政策，鼓励工商资本参与乡村振兴。

（作者单位：青岛市社会科学院）