山东农村合村并居中需要关注的几个问题

山东近来正大规模推进合村并居工程，引起舆论的广泛关注。我们理解政府部门实现经济社会发展目标的急切心情和现实努力，我们也认为按照山东省的发展规划，对于一些生态脆弱、人口流失严重的村庄实行撤并，是必要的和有益的。作为从山东农村走出来的学者，我们对人口散居状态下公共产品供应的成本高昂与困难有过切身感受，理解绝大多数的农民其实都渴望有一个更干净、更便利的居住环境。而且，只有集中居住才有更多的第三产业就业机会。我们也认识到，即使我们的乡愁再浓，我们也没权利阻挡村民们对美好生活的向往。在此次合村并居之前，越来越多的农民已经选择在城镇买房，足资证明。

对政府和村集体来说，通过合村并居将节省的宅基地复垦成耕地换取建设用地指标，或者将其转变成经营性建设用地，出让使用权以获取出让金，乃至以之作价出资兴办企业，这都是地方政府和村集体筹措公共资金，推进城乡建设，促进社会发展的重要途径之一。

我们不怀疑合村并居的正当性，但却希望能对其方式和途径，提出有益的建议。顺利实施合村并居，应充分发挥农民的主体性，必须保障合村并居是建立在农民自愿的基础之上;要充分保障农民的宅基地使用权和房屋所有权;承认农民的土地开发权，允许农户复垦宅基地，并出售因此形成的建设用地指标获利;鼓励农民转让宅基地使用权，逐步到新的居住区集中居住。

简言之，要加大农民宅基地的物权化和市场化，借助市场力量自动实现集中居住和宅基地的复耕。如果我们忽视合村并居中的农民意愿，不尊重农民对宅基地的财产权，一个造福城乡人民的工程，可能会演变成民怨沸腾并且造成巨大资源浪费的一场危机。

要坚持合村并居的农民自愿。一项对大多数人有利的工程，可能因为少数人承担了改革成本而存在不公;一项对所有人有利的工程，可能因为获益大小的不同而面临批评;一个目前公平受益的工程，可能在未来面临困难时招致非议;即使是政府为农民创造了利益，也可能因为利益激发了农民的更高期望而成为不满的来源。政府千万不要以自己的判断来代替群众的判断，也千万不要因为合村并居对大多数群众有利就忽略相应的决议程序。实际上，此前颁布实施的《山东省村庄编制规划编制导则》明确强调，村庄规划的编制应体现村民的主体地位，并且规定了基本的程序要求。按照该规则，哪些村庄能够被撤并，要由相应群众做出决议。规划的编制要充分地征求群众的意见，保障村民的知情权、参与权和监督权;规划的成果，在公示前必须经过相关集体村民会议的决议，规划结果要在村委会、村民小组公共活动区域采取多渠道方式进行公示，公示的期限不能少于30日。而经过公示之后，乡镇人民政府要指导村委会组织召开村民会议或村民代表会议，对规划成果进行审议。审议通过以后，要经过县自然资源局审查同意，然后由乡镇政府报上一级政府审批。报批时并且要附上村民委员会的意见和村民会议或村民代表大会讨论通过的决议。批准后公示应不少于30日。严格遵守这一决议程序，就能够保证村庄的并撤乃是村民的自愿选择，而不是政府单方面的意志强加。面对目前的负面舆情，建议山东有关政府部门，就推进工作中涉及到的程序问题，进行检查，充分尊重农民意愿，坚决避免推进工作中的粗暴和专断。

要坚持对被收回宅基地村民的充分、及时、有效补偿。村民会议或者村民代表会议的多数决议通过，可以证明强制收回宅基地合村并居的正当性，意味着政府或者村集体，可以依法对少数不同意搬迁的村民强制收回宅基地，这一行为的本质是公权力对农民个人财产的征收，因此要给予充分、及时、有效的补偿。所谓充分，意味着宅基地和地上物要参照市场价格进行补偿。由于宅基地的私下转让已经极为普遍，存在这样一个准市场，宅基地和地上物的价格，是可以借助于市场予以发现的。补偿不仅包括对被征收财产的价值补偿，还应包括搬迁费用、生产损失费用等。如果被收回宅基地的村民，个人的经济条件无法购买最低面积要求的房屋，政府还要通过财政补贴等方式，满足其基本的居住条件。所谓“有效”和“及时”，是指补偿必须在收回宅基地之前予以支付，不得打白条。在未支付补偿之前，村民有权继续保持对宅基地和房屋的占有。部分基层政府担心集中居住房屋建成后农民仍拒绝搬迁，为此先拆后建。这不是不可以，但前提应该是首先把货币补偿支付给农民，然后可以要求农民支付部分预付款，以约束村民在未来能及时入住。

坚持按照市场价格标准对宅基地使用权和房屋所有权进行充分补偿，也意味着要坚决反对少数人的漫天要价。网上曾有人质疑，收回农民的宅基地上房屋，每平米补偿的金额远远小于集中居住地的房屋购置价格。实际上，这可能恰恰是市场机制作用的结果。因为房屋的区位价值不同，集中居住的房屋，因为公共设施配套服务更加完善，相应地价格高也是市场机制的反映。有人要求被拆除的房屋面积必须置换为等面积的在集中居住区域的住房，恰恰是违反市场机制的。在收回宅基地的补偿中，我们既要反对低价补偿对农民的剥夺，也要反对少数人的漫天要价，避免全体纳税人为基于公共利益的建设承担不合理的补偿成本，避免征收或者收回宅基地补偿成为向个别农民的利益输送。因此，核心问题是要坚持市场定价，只有被征收或者收回宅基地的农户，符合社会保障的条件时，才可以财政补贴的形式给与社会救济。

要承认农民对土地的开发权，赋予农民对宅基地使用权的转让自由，从政府或集体收回宅基地后复垦获得建设用地指标，转变为农户自行复垦，由此产生的建设用地指标归农户享有，农户可以转让宅基地使用权，借助社会资本和市场机制逐步实现合村并居。强制收回宅基地时的补偿，即使参照市场价格予以充分补偿，但由于面对宅基地收回的紧迫性，个别农民趁机要价的行为仍将难以避免，长久以来征地补偿中甚至存在着“能闹者多得”的情形。这再次说明了允许农民事先转让宅基地使用权，通过权利机制和市场机制逐步引导村民实现集中居住的必要性。如果政府事先做好规划，将现有的分散居住区域的宅基地规划为耕地，同时，允许宅基地使用权人将该土地复垦成耕地，并可以将因此增加的建设用地指标予以出售，那些宅基地上房屋闲置的村民，就有激励将宅基地复垦成耕地，出售土地指标以获利。也会有社会资本愿意购置分散的宅基地，进行整治后实现规模化的土地复垦，并出售土地指标获利。这样，通过政府把控规划，通过尊重农民的宅基地使用权和土地的开发权，鼓励农民在规划限制开发的背景下，通过宅基地复垦，将开发权以及因此形成的建设用地指标转让获利，就可以不断地引导农民集中到城镇居住，减少政府强制收回和搬迁的适用。但很遗憾，目前的做法仍然是不承认农民个人的土地开发权，基层政府或集体收回宅基地复垦成耕地，增加的土地指标却不属于占有该宅基地的农民，而是由地方政府出售获利。宅基地补偿和土地建设指标售价的巨大差额，也就很容易引起农民的反对。

要改变政府的土地财政为税收财政，建立政府借助税收机制分享农村土地收益的新发展模式。国家不允许农户自己复垦成耕地后转让建设用地指标以及该指标所代表的土地开发权，而只能由地方政府或村集体收回宅基地后复垦，相应地指标转让收益在政府和村集体之间分割。这是政府传统卖地模式的延续和升级。如果说，政府征收农民集体土地将其转为国有建设用地出让使用权给开发商，政府获得出让金是土地财政的初级版;现在，在耕地越来越紧张，保护越来越严格，从而实行耕地占补平衡的背景下，政府和集体联合，收回村民的宅基地，然后将其复垦成耕地形成新增建设用地指标，并转让获利，就成为政府卖地制度在新形势下的升级版。政府和村委会经营土地，以出售土地使用权或者土地指标形式获利，其和具体占有土地农民的利益冲突，几乎是必然的。

实际上，政府完全可以跳出经营土地的卖地模式，将农民个人从被排斥的主体，变为土地经营的主体，而政府和村集体以税收的形式分享经营利益，筹集公共资金，并利用税收形式，鼓励个体农民将宅基地复垦成耕地。例如，在允许农民转让宅基地使用权或者土地指标所代表的开发权时，基层政府或村集体按照一定的比例，征收增值收益，并将这部分税收明确用于当地集中居住的公共设施建设。同时，对规划为耕地区域内的宅基地及其上的建筑物，征收财产税，而恢复为耕地后，则权利人不但免税还可以享受各类耕地补贴，从而激励农民将宅基地复垦成耕地。由于税收法定，由于取之于本地村民，用之于本地村民，地方政府和村集体征收的正当性更能获得村民的认可，政府和集体的征收能力将大大提高。其获取的资金虽然短期内少于卖地所得，但稳健的税收保障不但为地方政府和村集体建立了稳定的现金流，还因为税收法定，取消了土地出让时的垄断溢价而降低了企业和居民住房的土地成本，为经济发展注入新的活力，实现了良性循环。

因此，合村并居本身无可厚非，但建议采取宅基地物权化和市场化的方式，在保护农民土地财产权基础上，发挥农民合村并居的主体性，借助市场实现人口的集中居住和农村闲置低效建设用地的复垦。政府和村集体筹资建设也是天经地义，但要摆脱依靠土地经营与民争地的牟利方式，转而借助税收法定实现公共资金的筹集。这应该成为山东当然也是其他地方合村并居的更好选择。

(作者：李凤章/上海大学教授;张佩国/上海交通大学教授)